Material de lectura para el jueves 28 de febrero

Kaplan, Marcos, El Estado Latinoamericano, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1996, pp. 217-228, 286-291.
Guerrero Omar, “Nuevos Modelos de Gestión Pública”, Revista Digital Universitaria, 30 de septiembre del 2001 Vol.2 No.3. http://www.revista.unam.mx/vol.2/num3/art3/

Material de lectura para el lunes 25 de febrero

Kaplan, Marcos, El Estado Latinoamericano, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1996, pp. 167-182. https://docs.google.com/file/d/0BzwbMYftm7u8VXFZSGdXMkVSVEU/edit?usp=sharing

La tarea de investigación es, como lo acordamos, buscar en un país de América Latina, qué dependencia u organismo realiza la misma función que realiza la secretaría o ministerio que expusieron en clase el pasado jueves.

Material de lectura para el jueves 21 de febrero

Duverger, Maurice. (1992). Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. 2a. reimpresión, Barcelona: Ed. Ariel. Pp. 581-594. https://docs.google.com/file/d/0BzwbMYftm7u8cW9HWUhyVnY4TWc/edit?usp=sharing

Valadés, Diego. (2005). El gobierno de gabinete, México: IIJ, UNAM, pp. 27-40, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1552/4.pdf

Kaplan, Marcos, El Estado Latinoamericano, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1996, pp. 107-115. https://docs.google.com/file/d/0BzwbMYftm7u8VXFZSGdXMkVSVEU/edit?usp=sharing

Recuerden hacer su investigación sobre la estructura de una secretaría o ministerio.

Lectura para el lunes 18

Huntington, Samuel, Political order in changing societies, New Haven and London, Yale University Press, 1968, pp. 1-12.

1. Political Order and Political Decay

THE POLITICAL GAP

The most important political distinction among countries concerns not their form of government but their degree of government. The differences between democracy and dictatorship are less than the differences between those countries whose politics embodies consensus, community, legitimacy, organization, effectiveness, stability, and those countries whose politics is deficient in these qualities. Communist totalitarian states and Western liberal states both belong generally in the category of effective rather than debile political systems. The United States, Great Britain, and the Soviet Union have different forms of government, but in all three systems the government governs. Each country is a political community with an overwhelming consensus among the people on the legitimacy of the political system. Each country the citizens and their leaders share a vision of the public interest of the society and of the traditions and principles upon which the political community is based. All three countries have strong, adaptable, coherent political institutions: effective bureaucracies, well-organized political parties, a high degree of popular participation in public affairs, working systems of civilian control over the military, extensive activity by the government in the economy, and reasonably effective procedures for regulating succession and controlling political conflict. These governments command the loyalties of their citizens and thus have the capacity to tax resources, to conscript manpower, and to innovate and to execute policy. If the Politburo, the Cabinet, or the President makes a decision, the probability is high that it will be implemented through the government machinery.

In all these characteristics the political systems in the United States, Great Britain, and the Soviet Union differ significantly from governments which exist in many, if not most, of the modernizing countries of Asia, Africa, and Latin America. These countries lack many things. They suffer real shortages of food, literacy, education, wealth, income, health, and productivity, but most of them have recognized and efforts made to do something about them. Beyond and behind these shortages, however, there is a greater shortage: a shortage of political community and of effective, authoritative, legitimate government. “I do know”,Walter Lippmann has observed, “that there is no greater necessity for men who live in communities than that they be governed, self-governed is possible, well governed if they are fortunate, but in any event, governed”.<!--[if !supportFootnotes]-->[1]<!--[endif]-->Mr. Lippmann wrote these words in a moment of despair about the United States. But they apply in far greater measure to the modernizing countries of Asia, Africa, and Latin America, where the political community is fragmented against itself and where political institutions have little power, less majesty, and no resiliency- where, in many cases, governments simply do not govern.

In the mid-1950s, Gunnar Myrdal called the world’s attentions to the apparent fact that the rich nations of the world were getting richer, absolutely and relatively, at a faster rate than the poorer nations. “On the whole”, he argued, “in recent decades the economic inequalities between developed and underdeveloped countries have been increasing”. In 1966 the president of the World Bank similarly pointed out that at current rates of growth the gap in per capita national income between the United States and forty underdeveloped countries would increase fifty per cent by the year 2000.<!--[if !supportFootnotes]-->[2]<!--[endif]-->Clearly, a central issue, perhaps the central issue, in international and developmental economics is the apparently remorseless tendency for this economic gap to broaden. A similar and equally urgent problem exists in politics. In politics as in economics the gap between developed political systems and underdeveloped political systems, between civic polities and corrupt polities, has broadened. This political gap resembles and is related to the economic gap, but it is not identical with it. Countries with underdeveloped economies may have highly developed political systems, and countries which have achieved high levels of economic welfare may still have disorganized and chaotic politics. Yet in the twentieth century the principal locus of political underdevelopment, like that of economic underdevelopment, tend to be the modernizing countries of Asia, Africa, and Latin America.

With few notable exceptions, the political evolution of these countries after World War II was characterized by increasing ethnic class conflict, recurring rioting and mob violence, frequent military coups d’etat, the dominance of unstable personalistic leaders who often pursued disastrous economic and social policies, widespread and blatant corruption among cabinet ministers and civil servants, arbitrary infringement of the rights and liberties of citizens, declining standards of bureaucratic efficiency and performance, the pervasive alienation of urban groups, the loss of authority by legislatures and courts, and the fragmentation and at times complete disintegration of broadly based political parties. In the two decades after World War II, successful coups d’etat occurred in 17 of 20 Latin American countries (only Mexico, Chile, and Uruguay maintaining constitutional processes), in a half-dozen North African and Middle Eastern states (Algeria, Egypt, Syria, the Sudan, Iraq, Turkey), in a like number of west African and central African countries (Ghana, Nigeria, Dahomey, Upper Volta, Central African Republic, Congo), and in a variety of Asian societies (Pakistan, Thailand, Laos, South Vietnam, Burma, Indonesia, South Korea). Revolutionary violence, insurrection, and guerrilla warfare wracked Cuba, Bolivia, Peru, Venezuela, Colombia, Guatemala, and the Dominican Republic in Latin America, Algeria and Yemen in the Middle East, and Indonesia, Thailand, Vietnam, china, the Philippines, Malaya, and Laos in Asia. Racial, tribal, or communal violence or tension disrupted Guyana, Morocco, Iraq, Nigeria, Uganda, the Congo, Burundi, the Sudan, Ruanda, Cyprus, India, Ceylon, Burma, Laos, and South Vietnam. In Latin America, old-style, oligarchic dictatorships in countries like Haiti, Paraguay, and Nicaragua maintained a fragile police-based rule. In the eastern hemisphere, traditional regimes in Iran, Libya, Arabia, Ethiopia, and Thailand struggled to reform themselves even as the teetered on the brink of revolutionary overthrow.

During the 1950s and 1960s the numerical incidence of political violence and disorder increased dramatically in most countries of the world. The year 1958, according to one calculation, witnessed some 28 prolonged guerrilla insurgencies, four military uprisings, and two conventional wars. Seven years later, in 1965, 42 prolonged insurgencies were underway; ten military revolts occurred; and five conventional conflicts were being fought. Political instability also increased significantly during the 1950s and 1960s. Violence and other destabilizing events were five times more frequent between 1955 and 1962 than they were between 1948 and 1954. Sixty-four of 84 countries were less stable in the latter period than in the earlier one. Throughout Asia, Africa, and Latin America there was a decline in political order, an undermining of the authority, effectiveness, and legitimacy of government. There was a lack of civic morale and public spirit and of political institutions capable of giving meaning and direction to the public interest. Not political development but political decay dominated the scene.

What was responsible for this violence and instability? The primary thesis of this book is that it was in large part the product of rapid social change and the rapid mobilization of new groups into politics could with the slow development of political institutions. “Among the laws that rule human societies”, de Tocqueville observed, “there is one which seems to be more precise and clear than all others. If men are to remain civilized or to become so, the art of associating together must grow and improve in the same ratio in which the equality of conditions is increased”. The political instability in Asia, Africa, and Latin America derives precisely form the failure to meet this condition: equality of political participation is growing much more rapidly than “the art of associating together”. Social and economic change –urbanization, increases in literacy and education, industrialization, mass media expansion- extend political consciousness, multiply political demands, broaden political participation. These changes undermine traditional sources of political authority and traditional political institutions; they enormously complicate the problems of creating new bases of political association and new political institutions combining legitimacy and effectiveness. The rates of social mobilization and the expansion of political participation are high; the rates of political organization and institutionalization are low. The result is political instability and disorder. The primary problem of politics is the lag in the development of political institutions behind social and economic change.

For two decades after World War II American foreign policy failed to come to grips with this problem. The economic gap, in contrast to the political gap, was the target of sustained attention, analysis, and action. Aid programs, the World Bank and regional banks, the UN and the OECD, consortia and combines, planners and politicians, all shared in a massive effort to do something about the problem of economic development. Who, however, was concerned with the political gap? American officials recognized that the United States had a primary interest in the creation of viable political regimes in modernizing countries. But few, if any, of all the activities of the American government affecting those countries were directly concerned with the promotion of political stability and the reduction of the political gap. How can this astonishing lacuna be explained?

It would appear to be the rooted in two distinct aspects of the American historical experience. In confronting the modernizing countries the United States has handicapped by its happy history. In its development the United States was blessed with more than its fair share of economic plenty, social well-being, and political stability. This pleasant conjuncture of blessing led Americans to believe in the unity of goodness: to assume that all good things go together and that the achievement of one desirable social goal aids in the achievement of others. In American policy toward modernizing countries this experience was reflected in the belief that political stability would be natural and inevitable result of the achievement of, first, economic development and then of social reform. Throughout the 1950s the prevailing assumption of American policy was the economic development –the elimination of poverty, disease, illiteracy–was necessary for political development and political stability. In American thinking the causal chain was: economic assistance promotes economic development, economic development promotes political stability. This dogma was enshrined in legislation and, perhaps more important, it was ingrained in the thinking of officials in AID and other agencies concerned the foreign assistance programs.

If political decay and political instability were more rampant in Asia, Africa, and Latin America in 1965 than they were fifteen years earlier, it was in part because American policy reflected this erroneous dogma. For in fact, economic development and political stability are two independent goals and progress toward one has no necessary connection with progress toward the other. In some instances programs of economic development may promote political stability; in other instances they may seriously undermine such stability. So also, some forms of political stability may encourage economic growth; other forms may discourage it. India as one of the poorest countries in the world in the 1950s and had only a modest rate of economic growth. Yet through the Congress Party it achieved a high degree of political stability. Per capita incomes in Argentina and Venezuela were perhaps ten times that in India, and Venezuela had a phenomenal rate of economic growth. Yet for both countries stability remained an elusive goal.

With the Alliance for Progress in I961, social reform –that is the more equitable distribution of material and symbolic resources –joined economic development as a conscious and explicit goal of American policy toward modernizing countries. This development was, in part, a reaction to the Cuban Revolution, and it reflected the assumption among policymakers that land and tax reforms, housing projects, and welfare programs would reduce social tensions and deactivate the fuse to Fidelismo. Once again political stability was to be the by-product of the achievement of another socially desirable goal. In fact, of course, the relationship between social reform and political stability resembles that between economic development and political stability. In some circumstances reforms may reduce tensions and encourage peaceful rather than violent change. In other circumstances, however, reform may well exacerbate tensions, precipitate violence, and be a catalyst if rather than a substitute for revolution.

A second reason for American indifference to political development was the absence in the American historical experience of the need to found a political order. Americans, de Tocqueville said, were born equal and hence never had to worry about creating equality; they enjoyed the fruits of a democratic revolution without having suffered one. So also, America was born with a government, with political institutions and practices imported form seventeenth-century England. Hence Americans never had to worry about creating a government. This gap in historical experience made them peculiarly blind to the problems of creating effective authority in modernizing countries. When an American thinks about the problem of government-building, he directs himself not to the creation of authority and the accumulation of power but rather to the limitation of authority and the accumulation of power. Asked to design a government, he comes up with a written constitution, bill of rights, separation of powers, checks and balances, federalism, regular elections, competitive parties –all excellent devices for limiting government. The Lockean American is so fundamentally anti-government that he identifies government with restrictions with government. Confronted with the need to design a political system which will maximize power and authority, he has no ready answer. His general formula is that governments should be based on free and fair elections.

In many modernizing societies this formula is irrelevant. Elections to be meaningful presuppose a certain level of political organization. The problem is not to hold elections but to create organizations. In many, if not most, modernizing countries elections serve only to enhance the power of disruptive and often reactionary social forces and to tear down the structure of public authority. “In framing a government which is to be administered by men over men”, Madison warned in The federalist, No. 51, “the great difficulty lies in this: you must fist enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself”. In many modernizing countries governments are still unable to perform the fist function, much less the second. The primary problem is not liberty but the creation of a legitimate public order. Men may, of course, have order without liberty, but they cannot have liberty without order. Authority has to exist before it can be limited, and it is authority that is in scarce supply in those modernizing countries where government is at the mercy of alienated intellectuals, rambunctious colonels, and rioting students.

It is precisely this scarcity that communist and communist-type movements are often able to overcome. History shows conclusively that communist governments are no better than free governments in alleviating famine, improving health, expanding national product, creating industry, and maximizing welfare. But the one thing communist governments can do is to govern; they do provide effective authority. Their ideology furnishes a basis of legitimacy, and their party organization provides the institutional mechanism for mobilizing support and executing policy. To overthrow the government in many modernizing countries is a simple task: one battalion, two tanks, and a half-dozen colonels may suffice. But no communist government in a modernizing country has been overthrown by a military coup d’etat. The real challenge which the communist pose to modernizing countries is not that they are so good at overthrowing governments (which is easy), but that they are so good at making governments (which is a far more difficult task). They may not provide liberty, but they do provide authority; they do create governments that can govern. While Americans laboriously strive to narrow the economic gap, communist offer modernizing countries a tested and proven method of bridging the political gap. Amidst the social conflict and violence that plague modernizing countries, they provide some assurance of political order.

Political Institutions: Community and political order

Social forces and political institutions

The level of political community a society achieves reflects the relationship between its political institutions and the social forces which comprise it. A social force is an ethnic, religious, territorial, economic, or status group. Modernizations involves, in large part, the multiplication and diversification of the social forces in society. Kingship, racial, and religious groupings are supplemented by occupational, class, and skill groupings. A political organization or procedure, on the other hand, is an arrangement for maintaining order, resolving disputes, selecting authoritative leaders, and thus promoting community among two or more social forces. A simple political community may have a purely ethnic, religious, or occupational base and will have little need for highly developed political institutions. It has the unity of Durkheim’s mechanical solidarity. The more complex and heterogeneous the society, however, the more the achievement and maintenance of political community become dependent upon the workings of political institutions.

In practice, the distinction between a political institution and a social force is not clear-cut one. Many groups may combine significant characteristics of both. The theoretical distinction between the two, however, is clear. All men who engage in political activity may be assumed to be members of a variety of social groupings. The level of political development of a society in large part depends upon the extent to which these political activists also belong to and identify with a variety of political institutions. Clearly, the power and influence of social forces varies considerably. In a society in which all belong to the same social force, conflicts are limited and are resolved by the structure of the social force. No clearly distinct political institutions are necessary. In a society may exist with little or no community, without creating political institutions which have some existence independent of the social forces that gave them birth. “The strongest”, in Rousseau’s oft-quoted phrase, “is never strong enough to be always the master unless he transforms strength into right and obedience into duty”. In a society of any complexity, the relative power of the groups changes, but if the society is to be a community, the power of each group is exercised through political institutions which temper, moderate, and redirect than power so as to render the dominance of one social force compatible with the community of many.

In the total absence of social conflict, political institutions are unnecessary; in the total absence of social harmony, they are impossible. Two groups which see each other only as archenemies cannot form the basis of a community until those mutual perceptions change. There must some compatibility of interests among the groups that compose the society. In addition a complex society also requires some definition in terms of general principle or ethical obligation of the bond which holds the groups together and which distinguishes its community from other communities. In a simple society community is found in the immediate relation neighbor to neighbor. The obligation and the community are direct; nothing intrudes from the outside. In a more complex society, however, community involves the relation of individual men or groups to something apart from themselves. The obligation is to some principle, tradition, myth, purpose, or code of behavior that the persons and groups have in common. Combined, these elements constitute Cicero’s definition of the commonwealth, or “the coming together of a considerably number of men who are united by a common agreement upon law and rights and by the desire to participate in mutual advantages”. Consensus juris and utilitatis communion are two sides of political community. Yet there is also a third side. For attitudes must be reflected in behavior, and community involves not just any “coming together” but rather a regularized, stable, and sustained coming together. The coming together must, in short, be institutionalized. And the creation of political institutions involving and reflecting the moral consensus and mutual interest is, consequently, the third element necessary for the maintenance of community in a complex society. Such institutions in turn give new meaning to the common purpose and create new linkages between the particular interest of individual and groups.

The degree of community in a complex society thus, in a rough sense, depends on the strength and scope of its political institutions. The institutions are the behavioral manifestation of the moral consensus and mutual interest. The isolated family, clan, tribe, or village may achieve community with relatively little conscious effort. They are, in a sense, natural communities. As societies become larger in membership, more complicated in structure, and more diverse in activities, the achievement or maintenance of high level of community becomes increasingly dependent upon political institutions. Men are, however, reluctant to give up the image of social harmony without political action. This was Rousseau’s dream. It remains the dream of statesman and soldiers who imagine that they can induce community in their societies without engaging in the labor of politics. It is the eschatological goal of the Marxist who aim to re-create at the end of history a perfect community where politics is superfluous. In fact, this atavistic notion could only succeed if history were reversed, civilization undone, and the levels of human organization reduced to family and hamlet. In simple societies community can exist without politics or at least without highly differentiated political institutions. In a complex society community is produced by political action and maintained by political institutions.

Historically, political institution have emerged out of the interaction among and disagreement among social forces, and the gradual development of procedures and organizational devices for resolving those disagreements. The breakup of a small homogeneous ruling class, the diversification of social forces, and increased interaction among such forces are preconditions for the emergence of political organization and procedures and the eventual creation of political institutions. “Conscious constitution-making appears to have entered the Mediterranean world when the clan organization weakened and the contest of rich and poor became a significant factor in politics”. The Athenians called upon Solon for a constitution when their polity was threatened by dissolution because there were “as many different parties as there were diversities in the country” and “the disparity of fortune between the rich and the poor, at the time, also reached its height”. More highly developed political institutions were required to maintain Athenian political community as Athenian society became more complex. The reforms of Solon and of Cleisthenes were responses to the social-economic change that threatened to undermine the earlier basis of community. As social forces became more variegated, political institutions had to become more complex and authoritative. It is precisely this development, however, which failed to occur in many modernizing societies in the twentieth century. Social forces were strong, political institutions weak. Legislatures and executives, public authorities and political parties remained fragile and disorganized. The development of the state lagged behind the evolution of society.

Criteria of Political Institutionalization

Political community in a complex society thus depends upon the strength of the political organizations and procedures in the society. That strength, in turn, depends upon the scope of support for the organizations and procedures and their level of institutionalization. Scope refers simply to the extent to which the political organizations and procedures encompass activity in the society. If only a small upper-class group belongs to political organizations and behaves in terms of a set of procedures, the scope is limited. If on the other hand, a large segment of the population is politically organized and follows the political procedures, the scope is broad. Institutions are stable, valued, recurring patterns of behavior. Organizations and procedures vary in their degree of institutionalization. Harvard University and the newly opened suburban high school are both organizations, but Harvard is much more of an institution than the high school. The seniority system in Congress and President Johnson’s select press conferences are both procedures, but seniority was much more institutionalized than were Mr. Johnson’s method of dealing with press.

Institutionalization is the process by which organizations and procedures acquire value and stability. The level of institutionalization of any political system can be defined by the adaptability, complexity, autonomy, and coherence of its organizations and procedures. So also, the level of institutionalization of any particular organization or procedure can be measured by its adaptability, complexity, autonomy and coherence. If these criteria can be identified and measured, political systems can be compared in terms of their levels of institutionalization. And it will also be possible to measure increases and decreases in the institutionalization of the particular organizations and procedures within a political system.

Material de lectura para el jueves 14 de febrero

Bonnin, Charles, Principios de administración pública, México, Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 171-229.

Bonnin, pp. 169-199

https://docs.google.com/file/d/0BzwbMYftm7u8aEstczBpa0hCa1E/edit?usp=sharing

Bonnin, pp. 220-229

https://docs.google.com/file/d/0BzwbMYftm7u8M1RNNkp0enIxTDA/edit?usp=sharing

Muñoz Amato, Pedro, Introducción a la administración pública, México, Fondo de Cultura Económica, 1954, pp. 15-26.

https://docs.google.com/file/d/0BzwbMYftm7u8M1pjM2Z2RlNKN00/edit?usp=sharing

 

Tarea: de los países elegidos en clase, investigar:

1. Organización del poder ejecutivo

a. Si hay presidente y vicepresidente

b. Ministerios o Secretarías (cuántos son y sus denominaciones)

c. Órden de la jerarquía administrativa (que cargos, al menos 4 siguen en escala descendente al Ministro o Secretario)

d. Legislación que rige a la administración pública.

Material de lectura para el lunes 11 de febrero

Bonnin, Charles, Principios de administración pública, México, Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 169-198.
http://books.google.com.mx/books?id=s9JyCfidFWQC&printsec=frontcover&dq=principios+de+administracion+publica&hl=es#v=onepage&q=principios%20de%20administracion%20publica&f=false

(Recuerden elaborar su cuadro con los países de América Latina)

Baena del Alcázar Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Madrid, Tecnos, 2000, pp. 163-170.

V. LA ADMINISTRACIÓN EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO

1. INTRODUCCIÓN

Los modelos administrativos de que se ha dado cuenta en este capítulo influyen en todo el mundo por diversas razones. Una de ellas consiste en la aceptación o quizá más bien adaptación histórica de uno de esos modelos, como sucedió en el continente europeo después de la Revolución francesa. Otra causa de influencia consiste en el prestigio que tienen las grandes potencias. Por último la influencia puede provenir de que se trate del modelo administrativo de la antigua potencia colonial, implantado pura y simplemente en los países que han accedido recientemente a su independencia. No hay que olvidar, sin embargo, que al mismo tiempo que se da la influencia citada existe también una peculiaridad de la situación administrativa de cada país. En definitiva, debido al carácter contingente de las Administraciones públicas éstas se encuentran en una relación íntima con la situación económica, social y cultural de las distintas naciones.

La afirmación anterior resulta ilustrada de un modo particularmente interesante por el caso de las Administraciones de los países en vías de desarrollo. En ellos se han intentado implantar los sistemas administrativos occidentales, intento que ha fracasado rotundamente,[1][1] ya que estos países se encuentran en situación muy distinta de las naciones donde se había originado el modelo. La implantación de las estructuras administrativas, resultado de una racionalidad académica y política,[2][2] choca fuertemente con la incertidumbre social, económica y política que existe en los nuevos países, donde ni mucho menos se ha alcanzado un desarrollo que permita la existencia de unas organizaciones consolidadas.

En este campo se pasa de un optimismo ingenuo a una situación mucho más matizada. En el clima de la posguerra de la Segunda Guerra Mundial y sobre todo en la década de los sesenta, muchas veces con ayuda de los programas de las Naciones Unidas, se intentará crear de nueva planta en los países llegados a la independencia Administraciones muy parecidas a las occidentales, que se estimaban entonces las únicas racionales y posibles. Transcurridos unos años se ha advertido que se presentan ingentes dificultades en la práctica para que arraiguen estas Administraciones. Por ello se ha terminado por afirmar en un plano teórico, en correlación con lo sucedido en la práctica, que la ciencia administrativa construida para Europa occidental no es útil para los países en vías de desarrollo.[3][3]

Vamos a ver brevemente la situación general de la Administración en estos países con un doble propósito. En primer lugar, proporcionar alguna información sobre dichas Administraciones, que son la mayor parte de las existentes en el planeta en este momento. En segundo lugar, lo que es más importante para nuestro propósito científico, con objeto de comprobar la contingencia de las Administraciones debida a su relación con el medio correspondiente. No puede olvidarse, sin embargo, que la exposición que se va a realizar constituye desde luego una generalización. Por supuesto las diferencias son inmensas de unos países a otros.

2. LAS CONDICIONES GENERALES

Como regla general puede afirmarse que en los países en vías de desarrollo se han implantado las Administraciones occidentales, bien por importación de los modelos correspondientes como sucede en la América española y portuguesa, bien por herencia colonial, como es el caso de buena parte de los países de África y del mundo árabe. En ocasiones esta herencia colonial se ha modificado, por lo que podrían hablarse de que existe una situación renovada. Las diferencias entre los países son muy grandes como antes se ha dicho porque cuando se trata de Estados de independencia reciente la Administración está heredada de la época colonial. Con frecuencia esto produce una reacción de rechazo al no adaptarse la organización administrativa a la situación cultural del país. Pero ello no sucede en todos los casos y cuando ocurre se plantea de modo peculiarmente distinto para cada nación o grupo de naciones.

No obstante, pueden destacarse algunos factores comunes a la situación de todos estos países. El primero de ellos consiste en la desigualdad del desarrollo económico de los nuevos Estados en comparación con las antiguas potencias coloniales. En los países de que se viene hablando suele existir una gran pobreza, pues sus recursos naturales o están poco explotados o se encuentran en manos extranjeras, especialmente si se trata de las riquezas mineras, industriales y energéticas. No debe olvidarse como se hace con frecuencia que éste no es el único factor a tener en cuenta.

En muchas ocasiones existe además un completo subdesarrollo de la agricultura. El suelo apenas se explota o la explotación se hace de forma completamente primitiva. En ocasiones todo ello da lugar a que el dinero apenas desempeñe una función de unidad de cuenta y no sea verdaderamente la manifestación o el signo de la riqueza nacional. A veces estos países están organizados en grupos que tienen una moneda cuya relación se da con carácter fijo respecto a la divisa de la antigua metrópoli.

Es claro que en estas condiciones nos encontramos con que no existen en dichos países burguesías o clases medias que entren en relación con las Administraciones públicas creando una compenetración entre el Estado y la sociedad. Las burguesías o clases medias son en muchos de estos países débiles o artificiales. Es bastaste normal que quienes se encuentren en una situación remotamente análoga a los miembros de las clases medias en los países de occidente sean precisamente los funcionarios por el hecho de serlo, y casi únicamente ellos y algunos reducidos grupos de pequeños comerciantes. Es decir, no existe una burguesía económicamente apta fuera de la propia función pública.

Todo ello lleva en definitiva a un escaso desarrollo del Estado, que no dispone de las estructuras adecuadas para que las organizaciones funcionen ni siquiera medianamente bien. La hacienda no está suficientemente organizada y el aparato administrativo para la recaudación de los impuestos presenta innumerables deficiencias.

Las estructuras administrativas encargadas de gestionar el comercio exterior y las relaciones económicas son débiles e inexistentes. Se presentan dificultades incluso en materia de sanidad y educación, por citar los dos campos de actividad que se cuidan más especialmente por los nuevos Estados. Es frecuente que exista una completa movilidad de los funcionarios, siguiendo el vaivén de las revoluciones y las incidencias políticas. No es raro que para disponer de los recursos humanos indispensables con la preparación adecuada sea preciso recurrir a la ayuda de las organizaciones internacionales o de la antigua metrópoli.

En definitiva el Estado que existe en esos países es un Estado en formación y con él su Administración pública. Dicho de otro modo, lo que allí se llama Estado y Administración no coincide con lo que se entiende por tales términos en los países de occidente. Nuestras estructuras occidentales son el resultado de un lento proceso de desarrollo político y económico, que no se ha dado en modo alguno en los países de que se habla.

Por lo demás esta falta de desarrollo económico y social, necesario como requisito indispensable para que exista una Administración moderna, va acompañada por un choque cultural[4][4] de la Administración que se intenta implantar con la cultura de cada uno de estos países.

Desde luego todos los casos no son ni mucho menos iguales. Así puede tratarse de naciones con una cultura propia relativamente desarrollada, como sucede en los países musulmanes. Según el sistema que se aplica en el Islam el Gobierno es una institución divina ya que el poder proviene de Dios, mientras que la Administración es una institución humana que puede ser organizada de modo diverso por quienes tienen el poder. La tradición consiste en este punto en que hay una unidad de poder centrada en el gobernante, pero al mismo tiempo se produce una amplia delegación en las autoridades subordinadas, sobre todo en las territoriales, aunque dichas autoridades dependan jerárquicamente del poder central. Por otra parte puede afirmarse, aunque la afirmación debe hacerse en el contexto peculiar de que se habla, que la Administración musulmana está sometida a derecho. Los gobernantes y administradores están sujetos a la ley coránica y tienen en consecuencia una responsabilidad. Puede decirse, por tanto, que en los países musulmanes hay una tradición administrativa propia que se refiere al funcionamiento de los cuadros de poder clásicos. Éstos pueden continuar existiendo según el modo tradicional, aunque con adaptaciones. En cambio apenas existe una tradición administrativa fuerte en los nuevos sectores en los que debe intervenir la Administración, como son los correspondientes a las actividades económicas, sociales y culturales.

La situación es muy distinta en cambio en los países que tienen una cultura tradicional poco desarrollada, como sucede en el África sudsahariana.[5][5] En este caso la Administración se presenta ante los ojos de los naturales del país ante todo como un fenómeno que tiene su asiento y su origen en las ciudades, las cuales tienen a su vez origen en las Administraciones coloniales. La cultura tradicional es la propia de la aldea. En ella es extraordinariamente frecuente la ignorancia de la lengua de la antigua potencia colonial al usarse idiomas tradicionales que a veces carecen de escritura, por lo que apenas tienen valor las normas racionales escritas. El significado cultural se asigna por el contrario a la tradición oral transmitida por los ancianos y a la pertenencia a un colectivo que puede ser una raza, una tribu o una familia, pero que en ocasiones se basa en vínculos de hermandad entre grupos de personas según ritos o costumbres tradicionales.

El administrador moderno enviado a un centro rural desde la ciudad y provisto de su bagaje de normas e instrucciones escritas se instala en un mundo completamente ajeno a todas ellas y empieza por ser rechazado por la población, ya que no pertenece a ninguno de los grupos tradicionales. Ello sucede en el mejor de los casos, pues también es posible que se le considere como un traidor al modo de vida tradicional, como un tránsfuga desde la sociedad que venía existiendo en el país a los nuevos modos de vida occidentales.

Hay que tener en cuenta el extraordinario valor que se sigue otorgando en todos estos países a lo religioso y lo sagrado, situación que se da desde luego en el Islam pero que existe también en las demás naciones. Las convicciones y ritos religiosos son algo que a veces parece desprestigiado, pero que conserva bastante fuerza y que se opone a la racionalidad. En algunos estudios sobre el tema se ha citado el caso de poblaciones que antes de hacer modernas obras de regadío insistían en celebrar la ceremonia mágica tradicional de llamada de la lluvia. Este respeto a lo religioso y lo sagrado es quizás mayor ahora en las últimas décadas ante la frustración sobrevenida en estos países, ya que la independencia y la adopción de los esquemas occidentales no siempre han resuelto ni mucho menos las situaciones y los problemas que se daban en la sociedad tradicional.

LA SITUACIÓN EN LA PRÁCTICA

En estas condiciones la Administración pública de los países de que se habla se debe contar con una dualidad social que se da en los ámbitos antes citados (el Islam, Africa subsahariana) y también en América latina.[6][6] Existe un grupo social que sigue las pautas y los modos de vida occidentales. La Administración, creada por y para este grupo, a veces se dedica sólo a él abandonando relativamente el resto de la sociedad. Junto a dicho grupo pervive otro que continúa su tipo de vida tradicional. En ocasiones este problema proviene de la herencia colonial, sobre todo en el caso de África. Se ha convertido en un tópico distinguir respecto a los países africanos entre el sistema de Administración directa y el de Administración indirecta, distinción que 'ene en este caso un significado bien peculiar. La Administración directa, practicada a veces por las antiguas potencias coloniales, consistía en implantar unas estructuras administrativas formadas de nueva planta e integradas por agentes públicos en su mayoría nacionales de la potencia ocupante. No se llevaba a cabo ningún pacto con los poderes de hecho que se daban en estas sociedades de cultura tradicional. Esto daba quizás una mayor agilidad a la Administración, pero llevaba consigo el coste de un aislamiento completo respecto a la sociedad. En la Administración indirecta en cambio la organización creada de nuevo utilizaba las estructuras tradicionales, pactando con los jefes de este tipo, sobre todo con los poderes locales. Así se obtenía la lealtad de las personas y los grupos sociales, que seguían a sus jefes de siempre, los cuales tenían un prestigio carismático y además se preocupaban de la subsistencia de los grupos, aunque fuera, por ejemplo, al nivel de una economía de caza de recolección. Es claro que esta Administración indirecta tenía algunas ventajas respecto a la directa, pero en cambio presentaba el inconveniente de que paralizaba por completo el desarrollo económico y social. Las organizaciones modernas centrales se desentendían plenamente de la vida de buena parte de la población y se daban por satisfechas de que ésta conservase sus viejos hábitos sin progreso alguno.

Este esquema colonial ha sido heredado y en muchas ocasiones aceptado por los nuevos Estados independientes. Los políticos de la capital y los funcionarios a sus órdenes pactan frecuentemente con los jefes locales tradicionales. En ocasiones esto viene impuesto por las dificultades de comunicación, ya que no puede olvidarse que éstas son muy grandes por la inmensa extensión de algunos países, los obstáculos naturales, y en la mayor parte de los casos la falta de una red viaria capaz de enlazar debidamente las poblaciones. En estos casos los jefes locales tradicionales aumentan su poder, pues su fundamento carismático recibe además el respaldo oficial. Pero el resultado suele ser que los jefes son los primeros interesados en que no se produzca ningún desarrollo, pues si existiese correrían el peligro de perder su poder. No es raro, sin embargo, que familiarmente se encuentren con una fuerte contradicción. A, veces sus hijos, gracias a las nuevas posibilidades de educación, tienen facilidades para ingresar en las elites que viven al modo occidental de las que no disponen las demás personas, pero que les llevan a romper con el modo de vida tradicional.[7][7]

El Estado y su Administración actúan en esta situación que acaba de describirse y tienen que afrontar fuertes contradicciones. Con frecuencia un partido único o un movimiento nacionalista por razones políticas debe estimular al conjunto de la población. Es necesario fundarse entonces en valores tradicionales que a veces contradicen la racionalidad administrativa. Por otra parte, para impulsar el desarrollo de la sociedad, crear organizaciones modernas y mejorar el nivel de vida es imprescindible muchas veces una centralización administrativa que contradice el fraccionamiento en razas, tribus, o regiones y que frustra o falsea el poder de los jefes tradicionales. No es menos frecuente que el Estado y la Administración deban actuar como árbitros de continuos conflictos sociales entre unos grupos y otros, teniendo en cuenta a la vez la oposición entre el grupo desarrollado en el sentido occidental y el que mantiene sus hábitos de vida, así como el enfrentamiento de intereses que pueden existir en el seno de aquel grupo desarrollado. Se trata de una situación relativamente normal en América latina, salvo en los países más avanzados, pero que existe por todas partes. El Estado debe tener en cuenta a sindicatos de trabajadores creados al modo occidental que se enfrentan con los intereses de los empresarios nacionales o extranjeros, pero al mismo tiempo no debe olvidar que a pocos kilómetros de la capital existe otro modo de vida completamente distinto y que quienes mantienen ese modo de vida están imbuidos de una mentalidad diferente y sus intereses se plantean en planos completamente diversos.

Hay una tentación frecuente. Se trata del recurso a las dictaduras, que movilizan la riqueza y el espíritu nacionales y que para disponer de un aparato ágil frecuentemente comienzan por reformar la Administración. Pero estas dictaduras suelen ser implacables con la oposición política, condenada al exterminio, e ignoran normalmente los derechos humanos. Cuando cae la dictadura se desprestigia toda la labor realizada y con ella la reforma de la Administración, incluso si ésta se encontraba plenamente justificada.

La consecuencia de todo ello es que sin perjuicio de que ciertamente las Administraciones públicas sigan los modelos occidentales de corte inglés o francés, la organización administrativa es siempre una estructura formal que no coincide con el funcionamiento de la sociedad. La constatación de este hecho ha dado lugar a que surja una rama de nuestro campo científico que se dedica a la Administración comparada.[8][8] Al llevar a cabo dicho estudio se comprueba que en los países en vías de desarrollo se dan desde luego los mismos datos formales que en las naciones de occidente. Existe allí en cada país un parlamento, un ejecutivo y unos tribunales. En la Administración pública hay funcionarios profesionales, teóricamente sometidos a la ley, aunque a veces se deja en suspenso esta profesionalidad de los funcionarios, especialmente en América latina y se vuelve a un sistema de nombramiento político.

Pero la situación normal responde en líneas generales a lo siguiente.[9][9] El cumplimiento de la ley tiene un carácter completamente errático. El funcionario la maneja como instrumento de su poder y puede esgrimirla frente a las pretensiones de quien solicita un documento, una autorización o un servicio. Pero también puede tranquilamente dejar de aplicar dicha ley sin que suceda nada en la práctica. En la realidad cotidiana no existe una igualdad de todos ante el derecho y ante la Administración pública. Las relaciones se basan en la pertenencia a los grupos, las razas y las hermandades, y estas relaciones personales son auténticamente básicas. Pueden funcionar para hacer posible que se cumpla la ley si ello conviene a los intereses del grupo, pero también pueden utilizarse para burlar la ley si ello resulta más favorable en un momento concreto. Sólo nuestros prejuicios occidentales pueden inducirnos a ver este fenómeno con escándalo. Todo ello es muy normal de acuerdo con las culturas tradicionales, pero como se trata del choque o impacto de estas culturas con unos modelos occidentales artificiales e importados, en la práctica es frecuente que exista lo que se llamaría en Europa o en los Estados Unidos de América la corrupción y el nepotismo. No hay una diferencia clara entre lo privado y lo público o al menos no siempre la tienen clara los dirigentes políticos, que con frecuencia disponen de los recursos del país como si se tratase de su propiedad privada, lo que repercute en fuertes dificultades de la Administración de la hacienda y del patrimonio. Por último debe destacarse que los fines políticos generales priman siempre sobre la racionalidad concreta de las medidas administrativas, y que estos fines políticos no pueden prescindir en muchos casos del trasfondo cultural de la sociedad en cuestión.

Nada de lo que se ha dicho hasta ahora debe interpretarse como una crítica fácil realizada desde una perspectiva occidental. Al respecto es inmensa la responsabilidad de las antiguas potencias coloniales, apenas preocupadas por el desarrollo económico del país (y sí sólo por la más rápida y fructífera extracción de las riquezas) y que han creado unas condiciones de vida que destruyeron o empobrecieron las antiguas culturas sin desarrollar verdaderamente otras nuevas. Debe destacarse el gran esfuerzo que están haciendo estos países jóvenes y poco desarrollados en materia de sanidad y de educación, en unas condiciones muchas veces de extrema precariedad por faltarles los técnicos indispensables. Por cierto que el mismo carácter fructífero de este esfuerzo crea nuevos problemas y nuevas contradicciones. La mejora de la sanidad está provocando un aumento de la población sin que aumente al ritmo paralelo la riqueza. Las posibilidades de educación ofrecidas dan lugar a que haya más personas cada vez con una formación que no siempre se corresponde con las oportunidades profesionales que ofrece la sociedad.

Frente al conjunto de dilemas y problemas que se derivan de la situación administrativa descrita se empiezan a apuntar posibles soluciones, que en todo caso no han sido verdaderamente puestas en práctica, pero que deben mencionarse al menos como puntos de vista teóricos. Una consiste en mantener los sistemas administrativos importados de occidente pero introduciendo en ellos muy importantes reajustes. Otra solución sugerida es la del llamado desarrollo endógeno, es decir, la creación, de organizaciones administrativas que sean acordes con la cultura y el modo de vida propios de estos países51. No es posible pronunciarse sobre la viabilidad de dichas propuestas, pero en todo caso tienen un significado claro. Se ha fracasado en el intento de implantar en países de economía y cultura distintas las Administraciones propias del occidente europeo. Ello demuestra la contingencia de las Administraciones públicas y la íntima relación de éstas con las condiciones de cada sociedad.

Véase Bjur-Zamorrodian, “Théories indigenes de I'administration: une approche internationale”, Revuee lnternationale des Sciences Administratives, n.° 4, 1986, pp. 489 ss.

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[1][1] Salvo en el caso del Japón, siempre excepcional, y que además no puede considerarse un país en vías de desarrollo. Véase la obra Public Administration in Japan, editada con motivo de la Mesa Redonda del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas celebrada en Tokio en 1982, y los artículos sobre la Administración japonesa aparecidos en el volumen 2 de 1982 de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas.

[2][2] Téngase en cuenta, sin embargo, que, además de esta función de racionalidad, la Administración cumple o puede cumplir en estos países otra de mito o mistificación. Es decir, sin perjuicio del rechazo que provoca en la población con pautas culturales distintas como se dice más abajo, los funcionarios tienen un prestigio mítico como estructura oficial, aplicándose a dicha estructura en la conciencia de las gentes el esquema (deformado) de los mitos tradicionales. Ello da lugar a otra dualidad más de las que padecen estas Administraciones, como se destaca en las páginas siguientes. Véase Illy, Mito y realidad de la Administración pública en África, Educación, vol. 35, Instituto Alemán de Colaboración Científica, Tubinga, 1986, pp. 31 ss.

[3][3] Véase Timsit, Le nouvel ordre économique international et r Administration publique, Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, Bruselas, 1983, p. 221. Del mismo autor «Administration publique des pays en developpment et environnement socio-culturel», Revue Frantcaise d' Administration Publique, n.° 7, julio-septiembre 1978,pp. 21 ss.

[4][4] Un interesante tratamiento del tema de las relaciones entre Administración y cultura en Nigro,
Administración Pública moderna, trad. Esp., INAP, Madeid, 1981. pp. 82 ss.

[5][5] Sobre el África sudsahariana, véase como obra más importante la ya clásica de Adu, The Civil Service in the new African States, Londres, 1965, y las publicaciones de que dan cuenta los Cahiers africains d' Administration Publique, editados por el Centro Africano de Administración para el Desarrollo (CAFRAD), con sede en Tánger. En la bibliografía relativamente reciente Adamolekun, Politics and Administration in Nigeria, Londres, 1986.

[6][6] Sobre América latina, véase por todos Kliksberg, Administración, subdesarrollo y estrangulamiento tecnológico (Introducción al caso latinoamericano), 2,a ed., Paidós, Buenos Aires, 1973.

[7][7] Sobre relaciones entre educación y posibilidades de acceso a la función pública, Bola N'Totele Bopendia, La burocracia zaireña, Autorregulación y reclutamiento, Tesis doctoral inédita.

[8][8] El planteamiento es relativamente precoz en la doctrina americana. Véase Toward the comparative study of Public Administration, Indiana University Press, 1957.
Después se ha desarrollado una importante bibliografía para la que remito a McCurdy, Una bibliografía sobre Administración pública, trad. esp., INAP, Madrid, 1980. pp. 198 ss., y a los numerosos estudios aparecidos en la Public Administration Review (Washington). Con frecuencia esta bibliografía no se refiere tanto a los problemas administrativos de los países en vías de desarrollo cuanto a los planteados con motivo de la asistencia en materia de Administración pública. Particular importancia tienen dentro de esta corriente científica las obras de Riggs que se citan inmediatamente más abajo.

[9][9] Se ha intentado formalizar el estudio de esta situación por Riggs. The Ecology of Public Administration, Asia Publishing House, Nueva York, 1961, y sobre todo Administration in developping countries. The theory of prismatic society, Boston, 1965, donde se formaliza el llamado modelo «sala». Desde luego debe mantenerse el valor relativo de estas teorías que, más que explicar la situación de las Administraciones de los países en desarrollo, parecen demostrar que sus autores no han comprendido que los esquemas administrativos occidentales no pueden transponerse sin más a culturas distintas, precisamente por la contingencia de la Administración que viene manteniéndose en esta obra. Sobre el movimiento de Administración comparada, véanse los ensayos publicados en el número 6 de la Public Adminisfrafion Review (Washington), dedicado monográficamente al tema.